Interim cons. and constituent assembly

काशीराज दाहाल/Kashiraj Dahal

१ भूमिका

संविधान निर्माण गर्ने विभिन्न प्रकृयाहरूमध्ये संविधानसभा लोकतान्त्रिक विधि हो । संविधानसभाबाट निर्मित संविधान जनताको सहभागितामा बन्ने कारण त्यस्तो संविधानमा जनताको इच्छा र आकाङ्क्षाको बढी प्रतिबिम्ब हुन्छ भन्ने मानिन्छ । संविधान अन्य कानून सरह जुनसुकै अवस्था र जहिले सुकै पनि सामान्य तरिकाबाट बनि रहने कुरा हैन । यो त खास अवस्था र परिस्थितिमा जनताको अधिकारको संरक्षण र शासित र शासकको सम्बन्ध स्थापित गर्न बनाइने विषय हो । संविधानले जनताका चाहना र आकांक्षालाई आफूमा समाहित गर्न सकेन भने जनताले बाध्य भई व्रि्रोह र क्रान्तिको माध्यमबाट राज्यसत्ता परिवर्तन गर्न पुग्दछन् । संविधानलाई कसैको निहित स्वार्थ संरक्षण गर्ने सम्झौताको लिखतको रूपमा मात्र सीमित नबनाई जनताको ब्यापक सहभागितामा जनता कै इच्छाको उपजको रूपमा निर्माण हुनसके मात्र त्यस्तो संविधान जनताको आस्था, विश्वास र भरोसाको मान्य आधार बन्न सक्दछ । अन्यथा मुलुक सँधै संविधान निर्माणको प्रयोगशाला बनिरहन्छ । नेपालमा मोहन शम्शेरको घोषणादेखि वि.सं. २००७ साल फागुन ७ गते राजा त्रिभु्वनको घोषणासम्मले संविधानसभाको प्रकृयाद्वारा संविधान निर्माण गर्ने भनिए तापनि संविधानसभाको प्रकृयाबाट आजसम्म कुनै संविधान बन्न सकेन । जनआन्दोलन-२ -२०६२/०६३) को परिणाम संविधानसभा, मुलुकको दिगो शान्ति, पर्ुनसंरचनासहित समावेशी राज्य व्यवस्था र प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलिय लोकतान्त्रिक पद्धति आन्दोलनरत राजनीतिक शक्तिहरूको सहमतिको साझा आधार बन्न पुगेको छ । जनआन्दोलन-२ द्वारा पर्ुनस्थापित प्रतिनिधिसभाले संविधानसभामार्फ लोकतान्त्रिक संविधानको निर्माण गर्ने प्रस्ताव पारित गरेपश्चात संविधानसभा मुलुकको मूल विषय बन्न पुगेको छ । संविधानसभाको प्रकृयाबाट नयाँ संविधानको निर्माणमा जनता जागरूक र आन्दोलित भइरहेको बर्तमान अवस्था छ । परिवर्तनका सम्बन्धमा निश्चित र स्पष्टरूपमा दिशा निर्देशित गरी आन्दोलनरत राजनीतिक शक्तिहरूले संविधानसभालाई सफल बनाउन अहम् भूमिका र महत्वपर्ूण्ा जिम्मेवारी निर्वाह गर्न सक्नुपरेको छ । "अगुल्टोले हानेको कुकुर विजुलीदेखि संधै तर्सन्छ" भने झै संविधानसभा तुहिएको विगतको अनुभवले संविधानसभाको निर्वाचन नै नहुने हो कि भन्ने शङ्काहरू जनतामा रहिरहनु स्वाभाविकै हो । यदि समयमा नै संविधानसभाको निर्वाचन भई राज्यको पुनरसंरचना सहितको समावेशी लोकतान्त्रिक मान्यता अनुरूपको संविधान निर्माण गर्न ढिलाई भएमा मुलुकमा अनेकौं चुनौती, चलखेल र समस्याहरू आउने कुरामा पनि राजनीतिक शक्तिहरू सजग हुनु जरूरी छ । संविधानसभालाई सहज र सफल रूपमा अवतरण गराउने दायित्व भनेको परिवर्तनकारी राजनीतिक दलहरूकै हो । नागरिक समाजले त केवल रखवारी र पहरेदारी गर्ने मात्र हो । संविधानसभाको सहज र सफल अवतरणमा कुनै अवरोध र अडचन आइपर्‍यो भने त्यसको दोषको महत्वपर्ूण्ा हिस्सा राजनीतिक दलहरूमा नै जाने हुन्छ । त्यस तथ्यलाई राजनीतिक दलहरूले मनन गरी संविधानसभाको प्रकृयालाई श्रि्रातिश्रि्र थालनी गर्नु आजको मुख्य आवश्यकता हो ।

२. जनआन्दोलन-२ पछिका छ महिना

जनआन्दोलन-२ पछि पुनर्स्थापित प्रतिनिधिसभाले संविधानसभाबाट संविधान निर्माण गर्ने अठोट गरिसकेको भए पनि तिथि मिति सहितको कार्य अगाडि बढाउन निश्चित पर्ूवाधार तयार गर्न नै छ महिना ब्यतीत भईसकेको अवस्था देखिन्छ । यस छ महिनामा मूलतः देहायका क्षेत्रहरूमा देहायका कार्यहरू भएको देखिन्छ-

क. प्रतिनिधिसभा र्सार्वभौमसत्ता सम्पन्न भएको घोषणा र राजाको भूमिका निष्कृय

जनआन्दोलन-२ को परिणाम पुनर्स्थापित प्रतिनिधिसभाले नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को सर्वोच्चतालाई जनताले जनआन्दोलनको माध्यमद्वारा अमान्य र निस्तेज पारेको भन्ने अर्थमा जनआन्दोलनको तागत र शक्तिको पृष्ठभूमिमा विभिन्न कार्य गर्दै आएको देखिन्छ । संक्रमणकालको यस अवस्थामा सामान्य अवस्थाको जस्तो संविधानको सर्वोच्चता नरहेको भन्ने व्याख्या गरी सोही मान्यताको आधारमा मन्त्रीपरिषद्को गठन, प्रतिनिधिसभाको काम कारवाही, कानून निर्माणको प्रकृया र व्यवस्थापन जस्ता कामहरू राजनीतिक आधारमा प्रतिनिधिसभाको घोषणा र संसदीय नियम र विभिन्न कानूनहरूमार्फ हुँदै आएको छ । प्रतिनिधिसभाको पर्ुनस्थापन र मन्त्रीपरिषद्को गठन पश्चातको यस छ महिनाको अवधिमा प्रतिनिधिसभाले संविधानसभाबाट नयाँ लोकतान्त्रिक संविधान निर्माण गर्ने प्रस्ताव पारित गरेको, राजाको राज्य संचालनमा कुनै भूमिका नरहने, राज्यका सबै अङ्ग र निकायहरूले प्रतिनिधिसभाबाट अधिकार पाएको मानि काम गर्नुपर्ने जस्तो दुरगामी प्रभाव राख्ने प्रतिनिधिसभाको घोषणा, २०६३ जारी गरेको छ । यस घोषणाको प्रतिकुल संविधानका व्यवस्था निष्प्रभावी र अमान्य भएको भन्ने आधारमा प्रतिनिधिसभा नियमावली, सकारको कार्यसम्पादन र कार्यविभाजन नियमावली जस्ता कानूनहरूको तर्जुमा गरी जनआन्दोलनको पृष्ठभूमिमा प्रतिनिधिसभा र्सार्वभौमसत्तासम्पन्न मानि सोही अनुरूप काम गर्दै आएको छ । ऐन कानून बनाउने विधायिकी शक्तिबाट राजाको भूमिका हर्टाई प्रतिनिधिसभाको सभामुखले प्रमाणीकरण गरेपछि ऐन बन्ने समेतको व्यवस्था गरेको छ । यसरी कार्यकारिणी, व्यवस्थापिका र सेनाको सम्बन्ध राजाबाट अलग गरिएको छ । राजाको सम्पत्तिमा प्रचलित कानून बमोजिम कर लाग्ने र राजा विरूद्ध अदालतमा प्रश्न उठाउन सक्ने समेतको व्यवस्था गरेको छ । राजगद्दी उत्तराधिकार सम्बन्धी ऐनको संशोधनमा मन्त्रीपरिषद्को निर्ण्र्ााविवादास्पद भए पनि प्रतिनिधिसभाले यस अवधिमा राजाको राज्य संचालनमा कुनै भूमिका नरहेन गरी ऐन कानूनमा व्यापक परिवर्तन गरेको छ ।

ख. जनआन्दोलन दबाउनेमाथि कारवाही गर्न जाँचबुझ समिति गठन र लोकतान्त्रिक मान्यता प्रतिकूल कार्य गर्ने पदाधिकारीलाई कारवाही

जनआन्दोलन दबाउने र मानव अधिकारको उल्लंघन गर्नेका विरूद्ध कारवाही गर्न सरकारद्वारा उच्चस्तरीय जाँचबुझ आयोगको गठन गरिएको छ भने राजाको प्रत्यक्ष शासनको समयमा प्रतिगमनतर्फसरिक भई लोकतान्त्रिक मान्यता प्रतिकूल कार्य गर्ने पदाधिकारीहरू र सुरक्षा निकायका उच्च पदाधिकारीलाई निलम्बन, राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोग र निर्वाचन आयोगको पदाधिकारीलाई महाअभियोग लगाउने जस्ता विषयमा छलफल प्रारम्भ भएपछि राजिनामा दिई पदमुक्त भएको स्थिति छ । सेना र न्यायपालिकाका क्षेत्रमा लोकतान्त्रिक मान्यता प्रतिकूल कार्य गर्नेहरूलाई कारवाही गर्ने प्रश्नहरू उठेको भए पनि त्यसतर्फहालसम्म कुनै कारवार्ही नगरिएको अवस्था छ । अन्तरिम संविधान मस्यौदा समितिले "पुनर्नियुक्ति" को सिद्धान्तलाई अवलम्बन गरी त्यस आधारमा लोकतान्त्रिक मान्यता प्रतिकूलका संवैधानिक पदाधिकारीलाई पदमुक्त गर्न सहज हुने कानूनी विकल्प प्रस्तुत गरिएको हुनसक्ने भए पनि औपचारिक रूपमा अन्तरिम संविधान जारी गर्दा "पुनर्नियुक्ति" को व्यवस्था नै हटाउनुपर्ने दबाब वा के कारणले हो राजनीतिक शक्तिहरू पछि हट्नसक्ने सम्भावना बढेको भन्ने विभिन्न क्षेत्रमा चर्चाको विषय बनेको छ ।

ग. राज्यपक्ष र व्रि्रोही पक्षबीच दिगो शान्तितर्फो वार्ता र सहमति

-अ) वार्ता समिति गठन र युद्धविराम आचारसंहिता जारी

जनआन्दोलनमार्फ पर्ूण्ा लोकतन्त्र, अग्रगमन र शान्तिका पक्षमा प्रकट भएको जनादेशको सम्मान गर्न र सात राजनीतिक दल एवं नेकपा -माओवादी) बीच भएको बाह्र बुँदे सहमतिलाई पर्ूण्ा रूपमा पालना गर्ने प्रतिबद्धता प्रकट गर्दै नेपाल सरकार र नेकपा -माओवादी) बीच युद्ध विरामलाई स्थायी शान्तिमा परिणत गर्न र वार्ताको माध्यमबाट समस्याको शान्तिपर्ूण्ा समाधान गर्न वार्ता समिति गठन गरी नेपाल सरकार र नेकपा -माओवादी) बीच २५ बुँदे युद्धविराम आचार संहिता जारी गरिएको छ -२०६३।०२।१२) यसको अनुगमन गर्न युद्ध विराम आचार संहिता अनुगमन समिति समेत निर्माण भएको छ ।

-आ) संविधानसभाको निर्वाचन गर्ने सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) बीचको सहमति

सरकार र माओवादी वार्ता टोलीको आयोजनामा सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) का शिर्षनेताहरूको बैठकले -२०६३।३।२)ं नेपाली जनताले संविधानसभाको निर्वाचनमा कुनै डर, धाक, धम्की र हिंसाको प्रभावविना नै संविधान निर्माणको प्रकृयामा सहभागी हुन पाउने आधारभूत अधिकारको प्रत्याभूत गर्न ८ बूँदे सहमति गरिएको छ । सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) दुबै पक्षले प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार, मानव अधिकार, प्रेश स्वतन्त्रता र कानूनी राज्यको अवधारणा लगायत लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यताप्रतिको प्रतिबद्धता आठ बुँदे सहमतिमा व्यक्त गरिएको छ । यसैगरी संविधानसभाको निर्वाचन मार्फ वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, लैङ्गकि लगायतका समस्याहरूको समाधान गर्ने गरी राज्यको अग्रगामी पर्ुनसंरचना गर्ने सहमति बनेको छ ।

-इ) संविधानसभाको स्वतन्त्र र निष्पक्ष निर्वाचनको लागि सेना र हतियारको व्यवस्थापन सम्बन्धमा

सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) का बीच भएकेा आठ बूँदे सहमतिमा संविधानसभाको स्वतन्त्र तथा निष्पक्ष निर्वाचनका लागि दुबै पक्षका सेना र हतियारको व्यवस्थापनमा सहयोग गर्न र त्यसको अनुगमन गर्न संयुक्त राष्ट्र संघलाई अनुरोध गर्ने भन्ने सहमति अनुरूप सेना र हतियारको व्यवस्थापनकोे निम्ति ५ बुँदे सहमति पत्र संयुक्त राष्ट्रसंघमा पर्ठाई आवश्यक कारवाहीको प्रकृयामा रहेको छ । र्

र्-इ) अन्तरिम संविधान मस्यौदा समितिको गठन र मस्यौदा प्रस्तुत

सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) का बीचको आठ बूँदे सहमति अनुरूप जनआन्दोलन-१ -२०४६) र जनआन्दोलन-२ -२०६२-६३) बाट प्राप्त लोकतान्त्रिक अधिकारको प्रत्याभूति गर्दै सात राजनीतिक दल र नेकपा माओवादीबीचको १२ बुँदे समझदारीमा व्यक्त प्रतिबद्धता समेतलाई आधार बनाउँदै संविधानसभाबाट नयाँ लोकतान्त्रिक संविधान निर्माण नभएसम्म राज्य संचालन गर्नका लागि अन्तरिम संविधानको निर्माण गर्ने, सोही अनुरूप अन्तरिम सरकार गठन गर्ने, संविधान सभाको मिति घोषणा गर्ने भन्ने सहमति अनुरूप सरकार र नेकपा -माओवादी) वार्ता समितिद्वारा अन्तरिम संविधान मस्यौदा समिति गठन भई सो समितिले सहमति भएका कुरामा सोही बमोजिम र सहमति हुन नसकेका आधारभूत विषयहरूमध्ये केहीमा खाली र केहीमा विभिन्न सुझाव र विकल्पसहितको मस्यौदा वार्ता समिति समक्ष प्रस्तुत गरेको छ ।

-उ) सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) बीचका राजनीतिक निकासका निमित्त उच्च शिखर वार्ता प्रारम्भ

सात राजनीतिक दल र नेकपा -माओवादी) बीच भएको १२ बुँदे समझदारी, २५ बुँदे युद्ध विरामआचार संहिता र ८ बुँदे सहमतिले निर्दिष्ट लक्ष्य हासिल गर्न अन्तरिम मस्यौदा समितिले निकास दिन नसकेको विषय, संक्रमकालमा राजाको स्थान र भूमिका, अन्तरिम संविधानको पर्ूण्ाता, अन्तरिम व्यवस्थापिका, अन्तरिम सरकार, सेना र हथियारको व्यवस्थापन, संविधानसभाको निर्वाचन पद्धति र सदस्य संख्या, संविधानसभाको तिथिमिति जस्ता महत्वपर्ूण्ा पक्षमा राजनीतिक निकास दिन उच्च शिखर वार्ता चलिरहेको र चाँडै यस सम्बन्धी सकारात्मक निकास दिने आश्वासन वार्तामा बसेका दुवै पक्षले र्सार्वजनिक गर्दै आएको अवस्था छ ।

३. संवैधानिक निरन्तरताका निम्ति अन्तरिम संविधान

राज्यका काम कारवाहीलाई कानूनी शासनको मान्यता अनुरूप बनाई संवैधानिक निरन्तरता प्रदान गर्न संविधान विहिनताको अवस्था अन्त्य गर्न अन्तरिम संविधान निर्माण गरिन्छ । सामान्य अवस्था र परिस्थितिमा रहने संविधानकेा सर्वोच्चता र संविधान नै निस्तेज र निष्प्रभावी बनाई व्रि्रोह, क्रान्ति र आन्दोलनद्वारा राज्यसत्ता परिवर्तन भएको अवस्थामा पुरानो संविधानले सामान्य अवस्थाको जस्तो सर्वोच्चता ग्रहण गर्न सक्दैन भन्ने संक्रमणकालिन विधिशास्त्रको मान्यता अनुरूप संक्रमणकालीन व्यवस्थापनका निमित अन्तरिम संविधान जारी गरिन्छ । आन्दोलन र क्रान्तिको परिणामले ल्याएको परिवर्तनपछि आन्दोलन र क्रान्तिको समयमा रहेको संविधानले वैधानिकता गुमाईसकेको अवस्था हुने र त्यस्तो संविधानको आधार टेकी व्रि्रोही पक्ष सरकारमा सामेल हुन नसक्ने जस्ता विभिन्न करणहरूले अन्तरिम संविधान निर्माण गरिने अन्तराष्ट्रिय प्रचलनहरू रहका देखिन्छन ।

सरकार र नेकपा -माओवादी) वार्ता टोलीबाट गठन भएको अन्तरिम संविधान मस्यौदा समितिलाई स्पष्ट कार्य निर्देश तोक्न नसकेको कारणले पनि मस्यौदा समितिले प्रस्तुत गरेको अन्तरिम संविधानको मस्यौदाले महत्वपर्ूण्ा पक्षलाई स्पष्ट निकास दिन सकेन । अन्तरिम संविधानले अन्तरिम व्यवस्थापिका, अन्तरिम सरकार, संविधानसभाको निर्वाचन पद्धति र सदस्य संख्या, संविधानसभाको कार्य प्रणाली,सक्रमणकालमा राजाको भूमिका, द्वन्द्व व्यवस्थापन जस्ता महत्वपर्ूण्ा पक्षहरूलाई समेट्नुपर्नेमा मस्यौदा समितिले तत् सम्बन्धमा ठोस सुझाव प्रस्तुत गर्न सकेन । अन्तरिम संविधानले सम्बोधन गर्नुपर्ने यिनै महत्वपर्ूण्ा पक्षहरू हुन् । परिवर्तन चाहने आन्दोलनकारी राजनीतिक दलहरूको स्पष्ट दृष्टिकोण बन्न नसक्दा पनि मस्यौदा समितिको सुझाव मस्यौदा अपर्ूण्ा नै रहृयो । जुन विषयमा केन्द्रीत भई अन्तरिम संविधान बन्नुपर्ने थियो त्यस विषयलाई मस्यौदाले सम्बोधन गर्न सकेन । अन्तरिम संविधान मस्यौदा समितिले प्रस्तुत गरेको मस्यौदालाई अध्ययन गर्दा केही पक्षमा प्रगतिशील व्यवस्था गरेको, केहीमा अस्पष्टता रहेको, केही ऐन नियममा राख्ने विषयलाई संविधान कै विषय बनाएको जस्ता स्थितिहरू देखिन्छन् । मौलिक हकमा व्यवस्था गरिएका कतिपय हकहरू सकारात्मक भएपनि ती हकहरू उपचारमूलक भन्दा घोषणात्मक प्रकृतिका रूपमा मात्र रहने स्थितिका देखिन्छन् ।

विश्वको राजनीतिक एवं संवैधानिक इतिहासको अध्ययनले यो कुरा देखाएको छ कि राजतन्त्रको अन्त्य क्रान्ति, जनमत सङ्ग्रह, संसद्को घोषणा, आफै गद्दी परित्याग जस्ता विभिन्न प्रक्रियाबाट भएको छ । धेरै मुलुकको राजतन्त्र क्रान्तिबाट समाप्त भएको छ । बिशौं शताब्दीमा मात्र ५० भन्दा बढी मुलुकहरूमा राजतन्त्रको समाप्ति भयो । इटालीले सन् १९४६ मा जनमत सङ्ग्रहबाट राजतन्त्र समाप्त गर्‍यो । ग्रीसले पर्ुनर्स्थापित राजतन्त्रलाई सन् १९७३ को जनमत सङ्ग्रहबाट औपचारिक र विधिवत रूपमा अन्त्य गर्‍यो । प|mान्समा संसद् -राष्ट्रिय सभा) ले सन् १७९२ मा राजा लर्ुइस सोहौंलाई जनताको सम्प्रभुसत्ताको अनादर गरेको भन्ने जस्ता आरोपमा मृत्युदण्ड दिई राजतन्त्र समाप्त गर्‍यो । रूसमा सन् १९१७ मा जार निकोलस द्वितीयले संसद् -डुमा) नै विघटन गरि दिएकोमा डुमाले विघटन स्वीकार नगरी प|mेवुअरी क्रान्तीको माध्यमद्वारा जारको अन्त्य गर्‍यो । वेलायतमा सन् १६४९ मा "बृहत् संसद्" ले राजा चार्ल्स प्रथमलाई राजद्रोहको अभियोगमा मृत्युदण्ड दियो । यसरी विभिन्न मुलुकमा विभिन्न किसिमबाट राजतन्त्रको समाप्ति भएको छ । नेपालको सम्बन्धमा राजतन्त्रको विषय मुलुकको मुख्य राजनीतिक मुद्दा भएकोले यस सम्बन्धमा परिवर्तनकारी आन्दोलनरत राजनीतिक शक्तिहरूको दृष्टिकोण संविधानको विषयवस्तुको निम्ति स्पष्ट गर्नु जरूरी छ । राजतन्त्रको विषयमा प्रक्रियागत रूपमा संविधानसभाबाट टुङ्गयाए पनि यस सम्बन्धी दृष्टिकोण राजनीतिक दलहरूले संविधानसभापर्ूव नै स्पष्ट गर्नु आवश्यक छ ।